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被“遗忘”的原告:检察机关提起环境民事公益诉讼的可行性

2016-08-24 14:26:18 来源: 新华网

  内容摘要:最新的司法解释规定能够提起环境民事公益诉讼的原告为“依照法律、法规的规定,在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等”,同时规定检察机关可以依照民事诉讼法的有关规定通过提供法律咨询、提交书面意见,协助调查取证等方式支持起诉。事实上,检察机关在环境民事公益诉讼中作为原告既有法律依据又有诉讼优势,通过对检察机关作为原告的正当性分析不难看出作为法律监督机关的检察机关作原告提起环境民事公益诉讼更有利于维护社会公共利益。

  被誉为环境公益诉讼“尚方宝剑”的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)于2015年1月7日正式施行,伴随着司法解释的实施,环境民事公益诉讼起诉主体、管辖范围、诉讼程序、责任承担等一系列问题得到明确,这是继民事诉讼法和环保法规定了环境民事公益诉讼制度之后的又一记“重拳”。但遗憾的是,《解释》并没有赋予检察机关提起环境民事公益诉讼的权利,《解释》第十一条规定:“检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位依据民事诉讼法第十五条的规定,可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。”很显然,该条规定了检察机关可以依照民事诉讼法的规定支持起诉,而不能直接作为原告起诉。

  《解释》这样规定的初衷可能在于:若检察机关作为原告与其法律监督机关的宪法定位不相符,其实这种观点把参与者与监督者的概念搞混了,在具体的个案中,检察机关是参与者,不是法律监督者,更不是裁判者,在行使起诉权的时候,具有原告身份和法律监督者身份的检察机关不会发生“角色冲突”,因为检察机关是在民事诉讼法的法律框架和指引下行使起诉权。事实上,一直以来在我国刑事诉讼中,检察机关同样具有双重身份,在民事公益诉讼中,检察机关同样可以具有双重角色。

  一、支持与反对:检察机关直接提起环境公益诉讼的分歧

  近年来,随着人们生活水平的不断提升,水质污染、土壤恶化、雾霾笼罩等各种环境问题随之而来,环保,再一次成为今年全国两会关注的热点话题。尤其是雾霾,受到大家的高度关注。我国尚没有专门的公民环境诉讼制度,民事诉讼法、环境保护法对环境公益诉讼也只是原则的规定,虽然《解释》进一步明确了环境民事公益诉讼的主体范围。但从目前全国范围内公益诉讼的司法实践看,先行试水的一些地方的案例都是在检察机关介入的前提下完成起诉的,比如:江苏省无锡市中级人民法院环境保护法庭,其受理的公益诉讼案件屈指可数,且基本是由检察机关提起。无论在理论界还是实践界,检察机关作为原告提起环境公益诉讼都“饱受争议”。

  (一)持反对观点的学者认为,检察机关不宜直接提起环境民事公益诉讼

  1.违背了民事诉讼原被告地位平等原则。民事诉讼应当是平等主体之间的诉讼,如果检察机关作为原告介入环境公益诉讼,与被告之间明显不是平等主体之间的对抗,体现的是公权与私权的对抗,这极易引起法院居中裁判的立场和地位,进而影响司法公信力。

  2.不符合《民事诉讼法》规定的起诉条件。民诉法规定原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织,如果检察机关作为原告提起环境民事公益诉讼,在受害人与加害人之间的侵权法律关系中没有利害关系,不能代替受损害的个人或组织来提起诉讼。

  3.缺乏明确的法律依据。现行法律制度只规定了检察机关的法律监督权,并没有明确规定提起公益诉讼的权利,况且,最高法院已经出台相关司法解释,检察机关在民事环境公益诉讼中可以提供法律咨询、协助调查取证等方式支持起诉,但不能以原告名义提起诉讼。

  (二)持赞同观点的学者认为,检察机关可以作为原告提起环境公益诉讼

  1.检察机关是国家法律监督机关,其行使法律监督权的目的就是保障国家法律在全国范围内得以普遍统一的正确实行,保障个体利益和社会公众利益不受侵害,检察机关通过行使刑事公诉权和民事公诉权两种方式监督法律正确实施,如果是自然环境受到不法侵害,由检察机关提起民事诉讼,符合国家立法本意。

  2.现代检察权的发展方向是对检察权职能的进一步延伸和拓展,随着依法治国进程的发展,检察权对行政权的监督和制约将会凸显出来,在公益诉讼领域,由检察机关作为原告提起诉讼,既符合依法治国的基本司法理念,也是检察机关依法履职的职能表现。

  3. 我国在刑事立法和司法解释中,也有特别条款规定人民检察院可以提起民事诉讼,比如:《刑事诉讼法》第77条、“两高”《关于严格依法处理道路交通肇事案件的通知》第2条的规定,这些规定都说明检察院在特定条件下可以代表国家提起民事诉讼,虽然其范围仅限于刑事附带诉讼,但也说明立法者已经注意到检察院代表国家追究行为人民事责任的重要性。

  二、现实状况:检察机关提起环境民事公益诉讼的法律障碍

  刚才已经谈到有学者认为检察机关不适宜做环境民事公益诉讼的原告,这种认识的本质含义是如果检察机关在公益诉讼中以原告身份参加诉讼必将产生三个后果,一是检察机关作为原告与其法律监督者的身份互相矛盾;二是《民事诉讼法》规定的当事人处分原则将被弱化甚至打破;三是法律上的诉讼地位差异明显。具体来讲,面临现实的法律障碍是:

  (一)民事诉讼当事人处分原则受到制约和限制

贯穿民事诉讼始终的当事人处分原则,是最能体现私权利益的原则之一。环境民事公益诉讼具有双面属性,既具有环境公益属性,又以维护个人主体利益为基础。在环境公益诉讼个案中,赋予检察机关原告身份,势必会影响处分权的行使,是对个人利益的处分,还是对社会公共利益的处分?很可能说不清楚。

  (二)检察机关面对被告的反诉无从适应

  既然是民事诉讼,就不能回避被告提起反诉的问题,被告能否按照民事诉讼法的规定提起反诉?进一步而言,作为反诉被告地位的检察机关如何承担赔偿责任,或是行为义务?若是胜诉方申请强制执行,法院应当如何处理,在司法实践中,这种两难的处境不可避免会发生,如果禁止被告提起反诉,则侵犯了当事人的诉讼权利;如果允许反诉,则会引起检察机关被判赔偿金钱责任且面临被强制执行的尴尬境地。

  (三)检察机关在个案中诉讼优势难以继续发挥

  环境民事公益诉讼中若有检察机关介入,则这位原告拥有的强大的诉讼优势能否继续呢?比如:调卷权、调查取证权、列席审判委员会会议权、查阅全部材料、证据的合法性与真实性、对案件提出处理意见等权利,一旦让这些诉讼优势继续发挥,肯定对被告不公平,二者之间的诉讼地位优劣、诉讼权利差异明显。

  (四)诉讼费用承担及分配无从下手

  在具体的案件中,诉讼费承担必不可少,诉讼费用如何收取和承担,要么采取一视同仁、毫无二致的办法,要么采取免收诉讼费或是象征性收取诉讼费,在诉讼费的承担上,检察机关败诉,是不是可以让国家财政买单,还是建立专项环境保护基金,用于环境民事公益诉讼的必要支出。

  三、可行性分析:从法理本义、政策导向、主体优势、现实个案四方面看

  (一)从检察权的法理本义上看

  检察权是什么?它的法理含义是什么?我国《宪法》规定了检察机关为法律的监督机关,依法行使检察权。从法学理论依据上看,检察机关的检察权其实是一种复合型的权力,第一个层面,包含了法律监督权,第二个层面,包含了公诉权,二者系相辅相成,有机统一的关系。公诉权是指根据法律的规定具有公诉职能的国家机关代表国家为追诉损害国家、社会公共利益的责任人的责任而向审判机关提起诉讼的权力。一提到公诉权,大家首先想到的是刑事公诉权,其实,公诉权包含两种,一是刑事公诉权,二是民事公诉权,但民事公诉权这一概念却不为多数人知晓,笔者认为,刑事公诉权和民事公诉权同属于检察权,二者在法理上是相统一的,前者是检察机关代表国家对犯罪分子进行刑事追诉的权利,而后者是检察机关代表维护社会公共利益的一方向法院起诉追究侵害社会公共利益一方民事责任的权利。因为“检察机关行使民事公益诉权的基础不是来自于对普通民事主体违法行为的监督,而是来自于作为社会公益代言人对社会公益秩序的维护”。当检察机关作为公益代表提起民事公益诉讼时,其行使的是检察权中的公诉权职能,而非法律监督职能。

  另外,从具体法律条文规定看,《人民检察院组织法》第4条、《检察官法》第8条、《刑事诉讼法》第77条、以及《刑事诉讼法司法解释》第99条等规定,都说明了检察权不仅包括公诉权、侦查权等,实际还否包含了公益诉权,这也为其提起民事公益诉讼提供了重要的法律依据。

(二)从公共政策的有力导向看

     公共行政管理学认为,公共政策应当以公共利益为价值取向。在现今的“全媒体”、“大数据”时代,如果社会上发生了某个环境保护或者是消费者权益保护的公益诉讼案件,往往会引发相关主体对特定公益个案的讨论,特别是在网络上,会有意想不到参与的人数及讨论范围,这种情况的发生在一定程度上会促进政府公共政策的形成以及公益保护的司法化。检察机关提起民事公益诉讼,由于其具有专业知识方面的优势,并且与行使审判权的人民法院同属于法律共同体,拥有共同的政策理解力和法律把握力,因而更加容易在公共政策方面达成高度一致的共识,而不致使公益诉讼陷入私益纷争的纠缠之中。总而言之,检察机关提起公益诉讼有助于公共政策的有效生成。

  (三)从检察机关具有的诉讼主体优势看

  首先,检察机关具有专业的法律能力和素质,其内设机构民事行政科经过多年的发展与完善,拥有了一批高素质的人才队伍,能够担当起诉的重任;其次,检察机关具有其他主体“无法比拟”的诉讼权利,比如调查取证权,这种权利有宪法给予保障,在搜集证据方面更有优势,也更容易克服诉讼中的技术性障碍,从而获得更大比例胜诉的可能性;第三,诉讼主体地位优势明显,作为原告身份的检察机关不仅是原告,同时还具有法律监督者的身份,在具体的个案中,检察机关就能发挥能动司法的优势,在调查取证、诉讼保全方面比一般原告更得心应手,同时这种优势与审判机关的司法职能相互结合,更能保护公共利益不受侵犯。

  (四)从现实个案看

  在我国的司法实践中,检察机关作为环境民事公益诉讼原告的案件已经多有出现。笔者搜集的案例如下:

序号

时间

地区

提起形式

处理结果

1

2003年4月

山东省乐陵市

以原告身份提起

判决

2

2008年7月

广州市海珠区

以原告身份提起

判决

3

2009年2月

江西省新余市

以原告身份提起

调解

4

2009年6月

江西省无锡市锡山区

刑事附带民事诉讼

判决

5

2009年8月

广东佛山市南海区

支持南海区丹灶镇政府提起诉讼

判决

6

2009年8月

广东市番禹区

以原告身份起诉

判决

7

2009年10月

江西省星子县

以原告身份起诉

调解结案

8

2010年9月

广州市番禹区

以原告身份起诉

判决

9

2010年12月

云南省昆明市

督促环保局提起公益诉讼

判决

10

2011年9月

深圳市宝安区

以原告身份起诉

庭前调解

11

2011年11月

浙江省平湖市

以原告身份起诉

调解结案

12

2012年8月

嘉兴市南湖区

以原告身份起诉

调解结案

13

2012年11月

广州市番禹区

以原告身份起诉

判决

  从时间上分析,2009年之前只是零星分散式的探索,2009年以后开始谨慎推行;从地区看,以基层检察院居多,也有个别地市级检察院参与,在地域上以广东省居多;从提起形式看,以原告身份起诉有10件,占76.9%;从处理结果看,判决8起,可视为原告胜诉,调解5起。在这些案例中,不管检察机关是以原告身份起诉,或是以支持起诉的方式,还是以督促起诉的方式,在目前有限的司法资源前提下,都可以避免起诉的随意性,有效控制公益诉讼的数量,从而提高公益诉讼的质量,真正发挥公益诉讼保护社会公共利益的作用。当然,检察机关在行使直接起诉权限时,应当遵循谦抑性原则,要对私法给予最大程度的尊重,要在法律规定的框架下进行,防止逾越私法自治的法理底线。

  四、结语

  再回到《解释》第十一条规定,笔者认为,在民事环境公益诉讼中规定检察机关通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼并不能从根本上解决环境民事公益诉讼在司法实践中遇到的问题,赋予检察机关独立提起公益诉讼,是新时代下检察机关的担当,同时,也符合世贸组织规则的具体原则,检察机关作为原告提起环境民事公益诉讼是大多数国家的普遍做法,我们自然不能因噎废食,应尽早确立这项制度,以利于国家环境司法的进步并与国际接轨。(河南省商丘市梁园区人民检察院 徐亚萍)